依法明確舉債融資政策邊界 嚴堵違法違規(guī)融資擔保后門
——財政部有關(guān)負責人就印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》答記者問

黨中央、國務院高度重視防范政府債務風險，中央經(jīng)濟工作會議和政府工作報告都對此提出明確要求。第十二屆全國人大第五次會議通過的《關(guān)于2016年中央和地方預算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預算草案的審查結(jié)果報告》指出，一些地方存在變相和違法違規(guī)擔保行為，債務風險仍在累積，要高度重視、認真研究，采取有效措施解決。為做好貫徹落實工作，財政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會近日印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）（以下簡稱《通知》）。就此，財政部有關(guān)負責人回答了記者提出的問題。

一、問：當前我國政府債務風險情況如何？《通知》出臺背景是什么？

答：《中華人民共和國預算法》（2014年修訂）和《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）實施以來，地方各級政府加快建立健全規(guī)范的舉債融資機制，防范化解財政金融風險，取得明顯成效。截至2016年末，我國地方政府債務15.32萬億元，地方政府債務率（債務余額/綜合財力）為80.5%。加上納入預算管理的中央政府債務12.01萬億元，兩項合計，我國政府債務27.33萬億元。按照國家統(tǒng)計局公布的我國2016年GDP初步核算數(shù)74.41萬億元計算，我國政府債務負債率（債務余額/GDP）為36.7%，低于主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控。

與此同時，一些地方政府違法違規(guī)舉債融資問題仍時有發(fā)生，部分金融機構(gòu)對融資平臺公司等國有企業(yè)提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾，部分政府和社會資本合作（PPP）項目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。這些行為違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，擾亂了市場秩序，積聚了財政金融風險。針對上述問題，財政部會同發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會專門印發(fā)《通知》，進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，依法明確舉債融資的政策邊界和負面清單，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險底線。

二、問：《通知》主要內(nèi)容是什么？

答：《通知》嚴格依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)和制度規(guī)定，堅持問題導向，重點在組織清理整改地方政府融資擔保行為、切實加強融資平臺公司融資管理、規(guī)范政府與社會資本方的合作行為、進一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制、大力推進信息公開等六個方面，提出了下一步工作要求，明確了規(guī)范的舉債融資行為的政策邊界和負面清單，正面引導地方政府履職盡責，堅決制止違法違規(guī)舉債擔保行為。

一是組織全面清理整改?！锻ㄖ芬蟾魇〖壵ゾo設立政府性債務管理領導小組，盡快組織一次摸底排查，全面改正不規(guī)范的政府融資擔保行為，對逾期不改正或改正不到位的，依法依規(guī)追究相關(guān)責任人的責任。

二是切實加強融資平臺公司融資管理?！锻ㄖ芬笠?guī)范地方政府注資行為、融資平臺公司舉債融資行為以及金融機構(gòu)提供融資行為，包括土地注資、擔保承諾、境外發(fā)債等方面，分清政府和企業(yè)的責任邊界。#p#分頁標題#e#

三是規(guī)范政府與社會資本方的合作行為。《通知》要求地方政府規(guī)范政府和社會資本合作（PPP），允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金，依法實行規(guī)范的市場化運作。嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。

四是進一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制。《通知》強調(diào)地方政府舉債必須按照預算法有關(guān)規(guī)定，一律采取發(fā)行地方政府債券方式；除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

五是建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制。加強對政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉債融資情況的監(jiān)測，建立跨部門聯(lián)合監(jiān)管機制，對地方政府、融資平臺公司、金融機構(gòu)等的違法違規(guī)舉債融資行為實施跨部門聯(lián)合懲戒。

六是大力推進信息公開?！锻ㄖ芬罁?jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，要求全面推進地方政府及其所屬部門舉債融資行為的信息公開，嚴格公開責任追究，主動回應社會關(guān)切，自覺接受社會監(jiān)督。

三、問：《通知》對切實加強融資平臺公司融資管理提出了哪些要求？

答：《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，從地方政府與融資平臺公司的關(guān)系、地方政府對融資平臺公司注資行為、金融機構(gòu)向融資平臺公司提供融資行為、違法違規(guī)舉債擔保形成的債務處理等方面，提出明確要求，引導融資平臺公司按市場化方式融資，嚴禁地方政府違法違規(guī)通過融資平臺公司變相舉債。

一是厘清地方政府與融資平臺公司的邊界。加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場的關(guān)系，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)，依法合規(guī)開展市場化融資。健全信息披露機制，融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時，應當向債權(quán)人主動書面聲明不承擔政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬于地方政府債務，防止誤導投資者決策行為，促進保護投資者合法權(quán)益。

二是規(guī)范地方政府注資行為。地方政府不得違規(guī)將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，推動提高融資平臺公司資產(chǎn)的合法合規(guī)性，既保護投資者合法權(quán)益，又避免地方政府繞道通過國有企業(yè)變相舉債。

三是規(guī)范金融機構(gòu)提供融資行為。金融機構(gòu)應當切實加強風險識別和防范，落實企業(yè)舉債準入條件，按商業(yè)化原則履行相關(guān)程序，審慎評估舉債人財務能力和還款來源、防范經(jīng)營風險。金融機構(gòu)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得違法違規(guī)要求或接受地方政府及所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。鼓勵金融機構(gòu)依法合規(guī)支持融資平臺公司市場化融資，服務實體經(jīng)濟發(fā)展。

四是依法處理違法違規(guī)舉債擔保債務。對地方政府違法違規(guī)舉債擔保形成的債務，嚴格按照《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）、《財政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》（財預〔2016〕152號）要求，依法妥善處理，由債務人和債權(quán)人合理分擔債務風險。#p#分頁標題#e#

四、問：《通知》如何規(guī)范政府與社會資本方的合作行為？

答：《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，鼓勵地方政府以規(guī)范的方式開展政府和社會資本合作（PPP）、設立各類投資基金。嚴禁地方政府采取不規(guī)范的PPP項目、政府投資基金“明股暗債”等方式違法違規(guī)舉債。

一是鼓勵地方政府與社會資本依法規(guī)范合作。要求地方政府規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）。允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金，依法實行規(guī)范的市場化運作，引導社會資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)。

二是嚴禁地方政府利用PPP、各類政府投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。地方政府與社會資本合作應當利益共享、風險共擔，除國務院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，防止地方政府通過承擔項目全部風險的方式違法違規(guī)變相舉債。同時，明確地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

五、問：《通知》提出進一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制，主要內(nèi)容是什么？

答：一是依法明確了規(guī)范的舉債融資方式。嚴格執(zhí)行預算法和國發(fā)〔2014〕43號文件規(guī)定，地方政府舉債一律采取在國務院批準的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。

二是鼓勵地方構(gòu)建市場化運作的融資擔保體系。允許地方政府結(jié)合財力實際狀況設立或參股擔保公司（含各類融資擔?；鸸荆?，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規(guī)提供融資擔保服務，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔保公司承擔責任。

三是嚴禁地方政府違法違規(guī)擔保。除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。

六、問：《通知》提出建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制，主要內(nèi)容是什么？

答：《通知》針對當前地方政府和金融機構(gòu)融資擔保行為的突出問題和主要特點，致力打破部門信息孤島，完善統(tǒng)計監(jiān)測機制，推動建立相關(guān)部門組成的跨部門聯(lián)合監(jiān)管機制，實施聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)督合力。

一是完善統(tǒng)計監(jiān)測機制。針對地方政府融資擔保行為的主要類型，《通知》明確由財政等五部門建設大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，統(tǒng)計監(jiān)測政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務融資工具等情況，加強部門信息共享和數(shù)據(jù)校驗，定期通報監(jiān)測結(jié)果。

二是開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管。針對地方政府融資擔保行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和參與主體，《通知》提出建立財政等六部門以及注冊會計師協(xié)會、資產(chǎn)評估協(xié)會、律師協(xié)會等行業(yè)自律組織參加的監(jiān)管機制，對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機構(gòu)、中介機構(gòu)、法律服務機構(gòu)等的違法違規(guī)行為加強跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。

三是嚴格依法依規(guī)追究責任。針對涉嫌違法違規(guī)融資擔保的責任主體，《通知》明確對地方政府及其所屬部門違法違規(guī)舉債或擔保的，依法依規(guī)追究負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員的責任；對融資平臺公司從事或參與違法違規(guī)融資活動的，依法依規(guī)追究企業(yè)及其相關(guān)負責人責任；對金融機構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔保承諾的，依法依規(guī)追究金融機構(gòu)及其相關(guān)負責人和授信審批人員責任；對中介機構(gòu)、法律服務機構(gòu)違法違規(guī)為融資平臺公司出具審計報告、資產(chǎn)評估報告、信用評級報告、法律意見書等的，依法依規(guī)追究中介機構(gòu)、法律服務機構(gòu)及相關(guān)從業(yè)人員的責任。

七、問：《通知》對大力推進信息公開提出了哪些要求？

答：《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，圍繞地方政府債務和當前潛在風險的重點領域，要求地方政府及其所屬部門做到舉債融資行為決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、結(jié)果公開等“四個公開”，主動回應社會關(guān)切，自覺接受社會監(jiān)督。

一是完善地方政府債務信息公開制度?？h級以上地方各級政府應當重點公開本地區(qū)政府債務限額和余額,以及本級政府債務的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內(nèi)容。省級財政部門應當參考國債發(fā)行做法，提前公布地方政府債務發(fā)行計劃。

二是推進政府購買服務公開。地方政府及其所屬部門應當重點公開政府購買服務決策主體、購買主體、承接主體、服務內(nèi)容、合同資金規(guī)模、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等內(nèi)容。

三是推進PPP項目信息公開。地方政府及其所屬部門應當重點公開PPP項目決策主體、政府方和社會資本方信息、合作項目內(nèi)容和財政承受能力論證、社會資本方采購信息、項目回報機制、合同期限、績效評價等內(nèi)容。

四是推進融資平臺公司名錄公開。

八、問：近期在制止地方政府違法違規(guī)融資擔保行為方面采取了哪些措施？

答：天下之事，不難于立法，而難于法之必行。黨的十八大以來，按照全面深化改革的要求，2014年修訂了預算法，并出臺了《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），構(gòu)建了地方政府債務管理的法律制度框架，明確了地方政府融資擔保行為的“正面清單”和“負面清單”。但由于個別地方政府法治觀念薄弱、責任意識和風險意識不強等原因，違法違規(guī)融資擔保問題仍時有發(fā)生，財政部認真貫徹黨中央、國務院決策部署，會同有關(guān)部門依法堅決制止違法違規(guī)融資擔保行為，切實防范政府債務風險。

一是建立地方政府債務常態(tài)化監(jiān)督機制。印發(fā)《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務監(jiān)督暫行辦法》（財預〔2016〕175號），發(fā)揮專員辦就地監(jiān)督優(yōu)勢，授予專員辦就地查處的權(quán)力，建立發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責一起的機制，加快推進建立全方位、常態(tài)化的監(jiān)督體系。#p#分頁標題#e#

二是認真核查違法違規(guī)融資擔保問題。2016年以來依據(jù)審計移交線索和舉報線索，先后組織駐相關(guān)地區(qū)專員辦，對部分地方違法違規(guī)融資擔保行為開展專項核查，持續(xù)保持對地方政府債務監(jiān)督的高壓態(tài)勢。

三是嚴格依法懲處違法違規(guī)行為。依據(jù)預算法、國務院文件等法律和政策規(guī)定，對部分地方政府、金融機構(gòu)違法違規(guī)融資擔保行為，一律按照管理權(quán)限轉(zhuǎn)請有關(guān)省級政府、中央監(jiān)管部門核實情況，嚴格依法處理，及時防止風險擴散。

四是公開曝光一批違法違規(guī)案例。分批公開通報典型案例，敢于對違法違規(guī)融資擔保行為揭開蓋子。目前已分3批公開通報部分市縣政府和金融機構(gòu)的違法違規(guī)融資擔保行為，既起到警示作用，也有利于引導地方政府依法行政、金融機構(gòu)回歸服務實體經(jīng)濟本源。